近日，生态环境部印发《全国碳排放权交易市场2025、2026年度发电行业以及2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（以下简称《配额方案》），四大行业配额发放、清缴等规则迎来调整，将直接影响控排企业碳资产管理与年度履约安排。业内人士指出，这是首次在一个文件中对发电、钢铁、水泥和铝冶炼四个行业的年度配额做出统一部署，也是“十五五”时期覆盖行业单位产品碳排放下降3%左右目标确定后的首次制度落地，标志着中长期减排目标转化为可执行的年度政策。
■四大行业分类施策
出于确保数据准确性考虑，全国碳市场实行次年清缴上一年度碳排放的跨年履约模式，如2026年完成2025年度配额清缴。
南华大学碳中和与核能发展创新研究院院长张彩平告诉《中国能源报》记者，碳排放要先经企业报送、月度存证、第三方核查、主管部门核定。若当年即缴，数据未定就容易产生争议和复议挤兑。此外，跨年还可让企业按核定排放做下一年预算、技改和采购；市场用预分配形成价格预期，避免年底集中交易。“全国碳市场过去已出现履约前成交占比过高、平时清淡的‘潮汐’特征，‘跨年+预分配’可把合规压力摊薄到全年的工程折中。”
2025年3月，钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入碳排放权交易市场管理；同年11月《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》发布。三个扩围行业开展首次配额清缴，对企业的配额量与其实际产出量动态挂钩，不设绝对的碳排放总量上限，确保了行业发展的必要空间。今年，《配额方案》延续了规则的前后衔接，把控推进节奏，分类施策，为市场稳定运行提供支持。
四大行业一同进入配额管理，给全国碳市场带来新的考验。
张彩平指出，扩围后的碳市场从同构行业走向异质行业同池。“发电机组边界相对标准，但扩围后钢铁、水泥、铝涉及燃料、原料、工序、工业过程多重参数，且短流程、熟料线、电解槽差异大。新方案虽然把它们统一进名录、核查、预分配、清缴和CCER抵销，但分配逻辑分层。发电继续采用基准法，另外三个行业用强度系数并设特殊工艺等量核算规则。制度成本因此由算机组效率转为审工序边界，监管从单维强度管理变成多工艺、多法人、多数据链的协同履约。”
中国欧盟商会碳市场工作组主席靳博阳在接受《中国能源报》记者采访时表示，对于新纳入行业而言，本次方案给出的配额总体较为宽松，相对理论配额上下浮动不超过3%，企业普遍反映缺口不大，无需过度焦虑。建议企业在上半年趁市场价格相对平稳时，根据预判的缺口提前分批锁定部分配额，以规避年底履约期集中采购导致的价格上涨风险，下半年核定配额发放后再做最终清算补足。
■配额基准常态化收紧
《配额方案》明确，2025、2026年度发电行业，2026年度钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位(机组、生产线、工序)预分配配额的数量原则上为重点排放单位上一年度经核查排放量的50%。此前，预分配比例为70%。预分配比例下调是否意味着企业最终获得的配额总量减少？
靳博阳解释，其实另外约50%的配额将在后续“多退少补”的环节中发放，因此对资金和碳资产流动性的实际冲击有限，主要影响企业对资金和碳资产配置的时间节奏。关键在于年中拿到首轮50%预分配配额后，结合上半年实际生产排放数据初步测算全年盈亏，在第三或第四季度形成明确的履约策略即可，不会对企业的正常生产经营造成很大影响。
张彩平也指出，50%预分配会降低年初可交易供给，缺额企业更依赖事后核定和临期采购，现金流与择时压力上升。但是否形成流动性风险还要看核定多退少补、CCER抵销量和行业盈缺分布是否对称、省级对高风险企业是否再降预分配并暂存账户。“个人认为，中小企业或许将集中月底买盘和卖方惜售，需要用做市、金融机构入市和分阶段投放缓解。”
自2025年履约周期起，旧年度存量配额不再可以直接结转兜底，仅允许企业按限额申请，将2019—2024年结余配额一次性转化为2025年度配额；《配额方案》进一步取消配额结转机制，历史结余配额无法跨年度用于后续履约清缴。
“对碳市场参与者来说，2024年之前结余配额中免费发放形成的部分，企业本身无账面成本，不构成直接财务损失，且在前期的结转窗口中，绝大部分企业已将手中的结余配额进行出售或置换为2025年度配额，此次结转政策调整并不会导致供给大幅收缩。对于市场整体而言，在以前年度的配额盈余逐步耗尽后，碳价的长期价格发现功能和减排激励信号将得到强化。”靳博阳说。
■市场格局日益丰富
生态环境部应对气候变化司相关负责人就《配额方案》答记者问时表示，2024年度钢铁、水泥、铝冶炼企业获得的配额量等于经核查的实际排放量，所有企业均无配额缺口，无需支付履约成本。2025和2026年度各行业配额整体盈亏平衡，根据碳排放强度绩效设置调节系数上下限，将所有企业配额盈缺率控制在较小范围内，不会对行业企业发展产生收缩性效应。
张彩平认为，当前三大行业参数多、中小企业台账弱，监测、报告和核查（MRV）质量决定了配额是否公平；富氢、白水泥、掺生物质、特殊电解等非标情形若只靠等量分配，边界认定成本高。目前50%预分配叠加取消旧配额跨期结转，若交易主体仍只有控排企业，临期流动性会趋紧。
在靳博阳看来，《配额方案》落地后，要注意对新增行业发放配额总量的动态校准。运行中如发生由于市场中盈余过多导致碳价持续遭到打压的情况，应及时适度下调后续年度相应行业的配额基准。
“本次方案短期内对纳入的钢铁、水泥、铝冶炼行业给出的配额分配总体较为宽松，且由于前期控排企业结转了不少配额，企业手中的盈余仍然较多，这些因素对碳价形成了一定的下行压力。但在短期价格利空压力出尽后，市场中的配额稀缺性逐步提升，将从供给侧对碳价构成支撑。综合研判，碳价大概率会保持震荡上行的态势，年底前很可能回到100元/吨以上。”靳博阳说。
长期来看，全国碳市场扩容并未止步。目前，生态环境部已启动化工、石化、民航、造纸等行业扩围前期准备工作。下一步，生态环境部将坚持“成熟一个、纳入一个”的原则，根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。在现有覆盖范围基础上，将覆盖范围逐步扩展至化工、石化、民航、造纸等行业。到2027年，碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业。（中国能源报）
