近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，该文件明确提出到2030年的主要目标是，自然资源资产管理制度体系更加健全，履职主体更加明确、资产家底更加清晰、整体保护更加有力、资产配置更加高效、考核监督更加完善，各类自然资源资产和全部国土空间得到有效保护，自然资源资产管理水平明显提升。为了更准确地把握政策要义、抓好贯彻落实，本期特邀专家就深化自然资源资产组合供应改革、用好自然资源资产管理监督考核、统筹谋划资源高效配置与资产保值增值等要点进行解析。◆探索多要素自然资源资产组合配置，是深化自然资源供给侧结构性改革、推动生态资源优势高效转化为区域经济发展优势的必然选择
◆通过自然资源资产组合供应推动国土空间协同治理，实现资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享、生态保护修复提质等多重目标 ◆在促进自然资源整体性治理、资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享的同时，推动多目标平衡，实现组合供应综合绩效最大化”
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，该文件提出构建自然资源资产配置新模式新路径，为全面深化自然资源资产组合供应改革、打造自然资源资产配置新范式提供了系统完备的制度框架。
深刻把握新时代自然资源资产管理核心使命
对标生态文明建设要求，立足自然资源部“两统一”核心职责，主动适配地方高质量发展现实需求，必须持续深化自然资源资产管理体制机制创新，为资源要素市场化改革提供系统化、可落地的制度工具。
服务生态文明建设，组合配置是加速“两山”转化的内在要求。当前自然资源要素配置呈现三大发展趋势：配置范围由单一资源要素向多要素、多权属、多权能一体化统筹转变；配置模式由传统行政主导逐步向规则完备、权能清晰、权益落实、多方协同的高标准市场化转变；配置链条由碎片化分散管理向全周期一体化系统治理转变。探索多要素自然资源资产组合配置，是深化自然资源供给侧结构性改革、推动生态资源优势高效转化为区域经济发展优势的必然选择。
助力高标准市场体系构建，组合配置是提升要素流通效率的重要支撑。自然资源资产组合供应通过整合土地、矿产、森林、草原、水、海洋等多类资源形成一体化资产包，打通“资源—资产—资本—资金”反哺生态保护修复价值闭环，最大限度压缩制度性交易成本，全面提升自然资源综合配置效益与利用效率，助力构建统一高效的自然资源要素市场体系。
实现多重效益协同，组合配置是适配地方绿色转型发展的有效路径。组合供应模式可整合全域各类自然资源，形成权属清晰、可评估、可交易、可融资的复合型自然资源资产产品，同步实现经济效益、社会效益、生态效益协同增益，为区域产业绿色转型升级注入持久动力。
构建自然资源资产组合供应全新运行模式
通过自然资源资产组合供应推动国土空间协同治理，实现资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享、生态保护修复提质等多重目标，必须坚持系统观念，夯实全流程关键环节的基础工作。
准确把握自然资源资产组合供应内涵。自然资源资产组合供应，是指在特定国土空间单元内，同一经营主体存在一体化综合开发需求时，土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等多门类自然资源被统筹配置为统一资产标的，前期整合、评估、规划等准备工作完成后，一次性整体供应的行为。该模式将分散供应、分头审批、零散割裂的自然资源整合为边界明确、权责清晰、产业适配、收益稳定的自然资源资产组合资产包，通过整体规划、统一收储、综合评估、统一交易全链条一体化运营，充分释放多要素叠加效应，实现“1+1>2”的综合利用价值。
扎实筑牢组合供应全链条基础支撑。自然资源资产组合供应实施需重点夯实五项基础工作：一是强化国土空间规划引领，充分衔接各类专项规划，严格落实详细规划管控指标，筑牢组合供应的法定基础。二是全面开展自然资源资产清查核算，摸清各类资源实物数量、价值量与权属状况，夯实自然资源资产组合配置底数。三是科学编制自然资源资产配置方案，强化与国土空间规划动态衔接，细化资产配置规模、用途结构、空间形态、供应方式与实施时序，规范组合供应落地。四是完善多要素组合供应规则，将开发管控标准、生态修复义务、起始底价、收益核算方式等纳入资产包组合供应方案，统一对外公示、签订组合供应合同，各部门依职责开展全程监管。五是健全市场化价格形成机制，完善自然资源分等定级与估价体系，合理确定资产溢价分成比例；按照财权与事权相匹配原则，清晰界定前期归集、整治、评估等成本列支范围，优化跨门类自然资源资产组合供应收益分配机制。
实现自然资源资产组合供应综合绩效最大化
如何在促进自然资源整体性治理、资源高效配置、资产保值增值、资金收益共享的同时，强化生态保护修复和系统治理，实现自然资源资产组合供应综合绩效最大化，仍需持续探索创新。
丰富以兼顾各主体利益和经营需求为目标的自然资源资产权利体系。立足构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权体系，创新自然资源资产所有权实现形式，推动所有权与使用权相分离，通过用益物权市场化配置，拓展各项权能。同时，完善多要素、多权属、多权能、跨区域组合配置资产包的权能设置方式和权利登记内容，真正让“虚权”变为“实产”。
完善以自然资源资产整体配置和高效协同为导向的资产配置方案编制体系。立足“资源变资产，资产变资本，资本变资金，资金反哺资源保护修复”的价值链，以“价值的发现和生成—价值的捕获和塑造—价值的实现和获取—价值的回收和反哺”四个环节，贯通自然资源资产配置行动链。探索编制自然资源资产配置方案，因地制宜划定资产功能分区和配置单元，将各类自然资源资产的使用条件、开发要求、生态保护修复要求等纳入组合标的配置方案，统筹谋划自然资源资产整备、价值实现，回答“供应什么、价格是多少、能够做什么、使用条件和要求是什么”。
建立以产权权利归集与利益协调为核心的自然资源资产储备体系。立足自然资源资产统筹管理，强化整体保护、系统修复与综合治理，在促进资产保值增值的同时，推动土地储备向全要素自然资源资产储备转型，创新自然资源资产组合资产包收储路径，探索通过收回、租赁、转租、入股等方式从权利人手中归集权利的程序与场景清单，实现净资产配置。
完善以要素流转顺畅与高效协同为目标的高标准自然资源市场体系。深化自然资源资产有偿使用制度改革，建立健全自然资源资产划拨、出让、租赁、作价入股等配置规则，完善自然资源资产组合供应合同。结合自然资源资产组合供应，探索建立以产权体系权能为依据的自然资源资产多要素协同价值整体评估方法，健全自然资源资产价格体系，将隐性“协同价值”显化为可量化的价格增量，实现从“物理拼盘”到“化学反应”的价值重塑。
建立以高效运行和公平分配为核心的收益管理体系。建立健全自然资源资产收益管理制度，将相关收入纳入政府预算，健全自然资源资产收益成本核算制度。以“基层利益有回报、使用者利益不受损、所有者利益有增加”为原则，科学制定自然资源资产收益分配规则，完善央地收益分配机制，按照责权利相一致原则，合理确定收益分配比例。同时，强化收益反哺，形成生态价值实现的关键闭环，探索从组合供应产生的溢价收益中提取一定比例，设立自然资源保护修复专项资金池，用于生态保护修复与基础设施维护。
（作者单位：中国国土勘测规划院）
