进一步强化自然资源整体保护 | 《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》专家谈⑦

森林、草原、湿地是生态文明建设的重要生态空间，在构筑绿色生态安全屏障过程中发挥核心资源要素作用。在新时代自然资源管理过程中，如何既满足经济社会可持续发展对自然资源要素的需求，又不损害林草湿等资源生态屏障功能的稳定性与可持续性，成为推动区域高质量发展的迫切要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》，将强化自然资源整体保护作为制度建设的重要内容，从底线约束、空间赋能、价值挖潜、修复增值、权益流转五个方面提出完善相关制度的指导性意见。

构建自然资源资产管理指标体系，刚性底线管控夯实生态安全底座。自然资源管理由过去侧重用地规模、数量等硬性指标管控，向重视资产价值、生态成效转变。为此，有必要建立自然资源资产管理指标体系，将各类自然资源统一纳入资产监管范畴，在统筹建设用地利用水平的同时，进一步强化森林、草原、湿地等绿色资源的保护成效、生态损益、资产收益等内容指标，为自然资源整体保护设定了清晰的度量标尺。同时，依托自然资源资产管理指标体系的引导作用，强化“三条控制线”刚性约束，发挥林长制在林草湿保护中的统领作用。通过持续压实各级各部门资源高效利用与林草湿保护协同责任，从源头上规范各类国土空间开发行为，加强林草湿资产管理，提升自然资源资产质量与多功能综合效益，守住粮食、资源、生态安全底线，推动自然资源管理从数量、质量管控向经济、生态和社会三重效益并重转变，为筑牢生态安全屏障夯实第一道防线。

依托存量资产盘活赋能，提升城市绿地和生态系统完整性。我国已初步建成以国家公园为主体的新型自然保护地体系，并对林草湿绿色空间实施了科学、规范的分区管控措施。为破解绿色生态空间“被动管控”局面，应通过聚焦用地功能重构、融合与复合利用，鼓励在国土空间规划约束下对城镇低效闲置建设用地实施正向转换。通过盘活存量，提升土地节约集约利用水平，可降低新增建设用地挤压绿色生态空间的风险。同时，各地应在城市更新行动中补齐城市内外林草湿生态廊道断点、修复破碎化生态空间，提升城市环境品质与生态服务功能。遵循存量挖潜、增量严控、生态优先的逻辑，全面革新存量资产空间利用方式，在盘活低效自然资源资产、实现保值增值的同时，维护林草湿等绿色生态系统的连通性与稳定性。

深度挖掘自然资源资产多元价值，创新主体功能区可持续发展路径。我国地域辽阔，不同区域资源禀赋、生态定位、发展条件差异显著。“一刀切”的管控开发模式易造成区域资源保护乏力、经济发展受限等问题，同时也增加了绿色生态屏障破损潜在风险。健全主体功能区制度体系，就是引导各地区立足资源禀赋发挥比较优势，充分挖掘和提升自然资源资产价值，明确不同地区自然资源开发、利用、保护和管控的边界与权责，从而实现自然资源分区整体保护与自然资源资产价值提升。生态安全屏障区可因地制宜发展林下经济、康养游憩、民俗风情等特色产业，显化森林、草原、湿地“四库”（水库、钱库、粮库、碳库）功能，转变依靠资源消耗换取经济增长的发展模式，推动自然资源整体保护由行政约束转化为地方内生保护需求，从而实现山水林田湖草沙跨区域协同保护。

全过程强化生态保护修复和治理，统筹受损自然资源一体化修复。在国家公园生境修复中，应有针对性地实施一批野生动物栖息地质量提升、重大生态廊道建设和生物多样性保护重大工程，优化生态系统结构，恢复提升连通性，从全周期维度落实自然资源整体保护，消化生态损害存量。同时，针对生态保护修复资金不足问题，可通过健全市场化多元化投入机制，探索资源导向型可持续发展生态修复模式，破解财政单一投入乏力、修复管护难持续的局面。深圳、酒泉等地已探索社会资本参与、修复收益反哺等多元实施模式，盘活存量受损红树林湿地、防沙带林草资源资产，形成“保护修复—资产增值—资金收益—持续投入”的闭环管理链条。

创新自然资源生态产品价值实现路径或机制，持续显化自然资源资产绿色效益。森林、草原、湿地在保护过程中产生的水源涵养、气候调节、空气净化等生态效益，大多以公共产品形式外溢，而保护投入与管护成本主要由属地或管护主体承担。探索资源权益指标市场化交易，实现林草湿等资源及其生态效益指标跨区域流转，可以让生态保护地区获得合理收益；而对生态保护红线内建设用地腾退，可建立腾退指标交易激励机制，有序实施清退，以指标收益反哺生态管护。对于生态涵养区外溢生态效益，可以通过横向生态保护补偿，推动森林、草原和湿地等保护成本由受益主体共同承担，实现生态保护效益共享，同步激发全社会参与自然资源保护的积极性，推动自然资源整体保护由主要依靠行政指令转为多方主动保护，为构建常态化、可持续的保护治理格局提供持久动力。

（作者单位：北京林业大学）